Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по сути, является реформой устройства власти в городах России. Документ предлагает двухуровневую модель организации местного самоуправления с делением города на районы, в которых будут представительные и исполнительные органы власти. Общегородской представительный орган власти предлагается формировать из глав районов и внутрирайонных городских депутатов, в связи с чем количество избираемых населением депутатов соответственно вырастет. В соответствии с проектом отменяются прямые выборы глав городов с районным делением. Главы должны будут назначаться из состава депутатов и возглавлять городские Думы.

Исполнительную власть будут возглавлять главы администраций, выбранные конкурсной комиссией, состоящей в равном количестве из представителей госвласти субъекта Федерации и муниципалитета.

Цель реформы – приблизить местную власть к народу. Бесспорно, цель благая, но, очевидно, только для крупных городов. Вместе с тем в проекте нет прямой ссылки на то, что реформа не коснётся малых городов России с населением в 250000 человек. А это значит, что регион своим законом может поделить даже небольшой город на районы. При этом судьба независимого городского управления уже не будет зависеть от населения. Проект закона во многом противоречит статьям 131-го федерального закона о местном самоуправлении. Значит, придётся их править.

Сейчас идёт обсуждение проекта реформы. Высказываются многие главы муниципальных образований. Глава Пскова Иван Цецерский, являясь членом Совета при Президенте по развитию местного само­управления, написал в Совет свой отзыв о проекте. Он состоит из двух частей: юридической, где подробно разбираются противоречия и нестыковки с существующим законодательством, и на примере Пскова моделируется жизнь города в рамках проекта нового закона, и практической. Предлагаем вашему вниманию практическую его часть.

Немаловажной проблемой в реализации данного проекта станут также вопросы, связанные с разделением единого городского хозяйства, имущественного комп­лекса, бюджетов на районные составляющие. Создание внутригородских районов повлечёт за собой расходы на выборы районных представительных органов, на создание аппаратов, в целях обеспечения и функционирования этих органов, на закрепление за ними комплекса имущества для деятельности представительных органов.

При этом вопросы финансирования проект не затрагивает вообще. В то же время исполнение самого проекта в случае его принятия, по предварительной финансово-экономической оценке, только в Пскове будет выглядеть следующим образом:

Увеличится численность аппарата местного самоуправления (из расчёта по Думе: сегодня утверждён 1 глава города, планируется – 4; депутатов сегодня избрано 25 чел., планируется – 40; депутатов на постоянной основе сегодня утверждено 2 чел., планируется – 4; аппарат ПГД утверждён сегодня в количестве 58 чел., планируется – 72 чел. и т.д.).

В случае создания трёх внутригородских районов дополнительно понадобятся помещения для размещения трёх аппаратов Думы и трёх администраций внутригородских районов, а также три помещения для проведения внут­ригородских районных сессий. Учитывая требования действующего законодательства, местное самоуправление за период вступ­ления в силу 122-го федерального закона в рамках разграничения полномочий избавлялось от имущества, не вовлечённого в деятельность местного само­управления, в связи с чем понадобятся значительные финансовые ресурсы для приобретения или строительства необходимых помещений. Дополнительные фи­нан­совые расходы понадобятся для приобретения в новые помещения мебели, компьютерной техники и другого оборудования. Дополнительные расходы в сумме 2934,5 тыс. руб. понадобятся Пскову на проведение внеочередных муниципальных выборов, для создания органов местного самоуправления трёх внутригородских районов. Численность муниципальных чиновников по городу вырастет, а ещё потребуются затраты на помещения, связь, транспорт. В итоге город не будет иметь средств на капитальный ремонт дорог, тротуаров, жилых многоквартирных домов, объектов муниципального сектора экономики, реализацию адресной инвестиционной программы и муниципальных программ. Отсутствие достаточных средств бюджета города даже в настоящее время не позволяет городу построить самостоятельно детский сад, школу, а при дроблении финансовых средств по внутригородским районам это станет просто несбыточной мечтой.

Усложнится работа муниципальных предприятий, обеспечивающих работу во всех внутригородских районах (Водоканал, Теплосети), так как им придётся работать не с одним муниципальным образованием, а с четырьмя. Таким образом, снизится оперативность принятия решений: если необходимо увеличить уставный капитал муниципального предприятия «Теплосети», то придётся ждать решения каждой из Дум внутригородских районов.

Много вопросов возникает в части межбюджетных отношений. Ведь каждый район в составе города должен будет формировать свой бюджет, устанавливать ставки местных налогов и т.д. Полагаем, что предлагаемые изменения в организации местного самоуправления в отрыве от финансового обоснования рассмат­ривать нельзя.

Возникает вопрос о роли и мес­те городских округов с районным делением в процессах управления городом, учитывая, что по факту районные представительные органы будут формировать бюджет и регламентировать прочие важные вопросы. Ведь они как самостоятельные муниципалитеты не смогут влиять на хозяйственную деятельность в городе, которую будут реализовывать районы. Нельзя, например, разделить ответственность за единые городские коммунальные сети, без чего невозможно решение вопросов ЖКХ. А ответственность за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения с них никто не снимет. В итоге, границы ответственности органов местного самоуправления двух уровней за решение вопросов местного значения размываются, что ставит под сомнение эффективность реализации полномочий по решению вопросов местного значения.

В этой связи не ясна также роль главы городского округа с внутригородским делением, который, по сути, не будет иметь никакого влияния на районные муниципалитеты. Кроме того, он полностью теряет контроль над ситуацией в городе, так как не сможет даже спросить с администраций районов за ненадлежащее исполнение вопросов местного значения и скоординировать их деятельность. Ведь районы станут самостоятельными муниципальными образованиями. Думается, что такие изменения вызовут лишь управленческую неразбериху, сомнение в работоспособности предложенной схемы.

Кроме того, жители города в настоящее время слабо разбираются в полномочиях городской Думы, администрации города, администрации области, областного Собрания депутатов, а как им будет разобраться в полномочиях шести дополнительных органов местного самоуправления?

Городские думы будут составлены из представителей районных муниципалитетов, в связи с чем можно констатировать факт того, что прямые выборы в городские Думы прекратятся. Даже квоты представительства этих «внутригородских муниципалитетов» в городских Думах будет определять региональная власть.

Конкурсную комиссию для отбора кандидатов на пост сити-менеджера предлагается формировать исходя из увеличения числа представителей региональных властей. Из этого процесса исключается даже право законодательного органа субъекта делегировать этих представителей. То есть, всё отдается на откуп губернатору.

В результате проект создаёт предпосылки для ограничения самостоятельности власти в городах как основополагающего принципа местного самоуправления. Городская власть может быть максимально подконтрольна региональной влас­ти, что приведет к нарушению конституционных норм органов местного самоуправления на организационную обособленность. Вместе с тем, европейской хартией о местном самоуправлении провозглашён принцип, согласно которому без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность самим определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они обес­печивали эффективное управление.

Внесённая инициатива, безус­ловно, требует серьёзной доработки. Кроме того, она требует существенных изменений в целый ряд других законодательных актов, которые необходимо принимать пакетом. Вызывает воп­рос предполагаемый срок начала действия проекта. Будет ли это постепенный процесс, или всё будет решаться одномоментно? Каковы будут правовые механизмы перехода городов на новую модель управления? И, наконец, главный вопрос: предполагается ли досрочный роспуск существующих в этих городах представительных органов местного самоуправления, или они будут работать до конца своих полномочий?

Для начала можем предложить следующие поправки в данный проект:

– решение о создании внутригородского муниципального образования должно приниматься населением либо представительным органом городского округа и закрепляться в его уставе;

– продумать необходимость и целесообразность избрания глав внутригородских районов из числа депутатов, учитывая, что в основном районы будут заниматься непосредственно «хозяйством»;

– все вопросы организации такой модели урегулировать в Федеральном законе, а не предос­тавлять такое право субъектам;

– сохранить альтернативные выборы глав городских округов с наделением их соответствующими полномочиями, создающими возможность координировать действия внутригородских районов. Хотя в этой связи, наверное, стоит отметить, что в Пскове с 2006 года устоялась и работает модель с избранным из числа депутатов представительного органа главой муниципального образования и назначением сити-менеджера для руководства местной администрацией. Она, безусловно, имеет свои плюсы, среди которых:

– принцип разделения влас­тей, который всегда предусмат­ривает взаимный контроль и чётко определённые границы ответственности. Это способствует противодействию коррупционным проявлениям, созданию системы сдержек и противовесов;

– происходит усиление депутатской власти, поскольку глава муниципального образования исполняет полномочия предсе­дателя Думы, таким образом, опосредованно возрастает «народный» контроль за реализацией хозяйственных полномочий в городе;

– нанятый сити-менеджер находится под тройным контролем: со стороны главы местного самоуправления, со стороны представительного органа местного самоуправления и самого населения;

– сити-менеджера легче освободить от должности, чем избранного главу. Процедура смены власти максимально прозрачная, без дополнительной нагрузки на городской бюджет в виде внезапных перевыборов;

– отсутствие прямых выборов главы муниципального образования позволяет экономить бюджетные средства. Такая модель даёт возможность, прежде всего, разделить вопросы политические и хозяйственные.

Работа наёмных сити-менед­жеров оценивается по объективным хозяйственным показателям, разработанным на федеральном уровне (объём привлеченных в город инвестиций, количество вновь открытых рабочих мест, качество дорог и бытовой инфраструктуры и т.д.). Таким образом, глава администрации отвечает за бесперебойное функционирование городского хозяйства, а глава муниципального образования является ключевой политической фигурой, обеспечивая баланс интересов всех политических сил во имя стратегических интересов города и его жителей.

Вместе с тем, реализация предложенной проектом модели организации местного самоуправления создаст очевидную размытость пределов ответственности глав администраций двух уровней, что не будет способствовать эффективности управления городским хозяйством.

На наш взгляд, хороший тест системы самоуправления – это ТСЖ и ТОСы. Для того чтобы повысить активность жителей, нужны организованные активисты для создания сети ячеек низового уровня власти. И делать это лучше централизованно. Возможно, даже организовать обучение.

Кроме того, необходимо развивать формы непосредственного самоуправления населения. Наравне с повышением роли пуб­личных слушаний, придав им не рекомендательный, а обязательный характер, необходимо развивать и иные формы непосредственного управления, такие, например, как общественный контроль, институт общественного обсуждения, конференции граждан. Ещё один позитивный момент – возможность рассмот­реть обязанность чиновников при отказе от рекомендаций граждан выступить с подробным объяснением в СМИ. На наш взгляд, в действующей редакции Федерального закона есть достаточно много эффективных, но, к сожалению, нерабочих механизмов.